章玉贵：美国制造业回流为何被“截和”了

近年来，美国政府在推动制造业回流美国本土、强化本国实体经济竞争力方面可谓一届比一届更凶狠、更多元,也更直接。尽管如此，据相关外媒不久前报道，美方这些做法并未取得预期效果，或者说事实上并未推动制造业更大程度回归本土，更多企业仍然选择在人工成本低廉的墨西哥继续生产活动，哪怕需要支付更高关税。也就是说，美国制造业回流被“截和”了。

回顾美国政府推动制造业回流的过程，先是奥巴马时期以“再工业化”为主线，通过加大对高新技术产业的投资力度，聚焦创新与基础设施建设，强化知识产权保护和营商环境建设，促进产业创新与资本密集型产业发展，实施先进制造业发展战略，以期修复因受国际金融危机冲击而内伤严重的经济金融体系，进而推动美国出口，增加就业机会。其后，特朗普政府恣意拔掉西方一向高举的自由贸易大旗，在“美国优先”和重商主义信条下以税改为抓手，以极端施压、“退群”或威胁“退群”为实现政策目标的手段，在强推制造业回流的同时也将美国国家形象与国际声誉打成碎片。这种做法和后果也迫使拜登政府在执政头一年里将相当大的精力用于修补与盟友的关系。

虽然不断批评特朗普政府一味蛮干，但拜登政府上台后被广泛认为延续了前任政府的不少做法。例如，特朗普于2017年颁布行政令，要求美国国防部、商务部等十多个部门联合对美国的制造和国防基础及供应链弹性进行评估，并提出应对策略和改进建议。这虽然只是一纸行政令，现在看来却奠定了拜登政府近三年来大搞对华“脱钩断链”“去风险”以及构建“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”供应链安全与保障体系的基调和基础。至于特朗普任内启动的《先进制造业美国领导力战略》（2018），其中核心内容也被拜登政府2022年发布的《国家先进制造业战略》继承，这也是拜登政府力推《芯片与科学法案》的一个出发点。与特朗普时期相比，拜登政府推动制造业回流的手法更具迷惑性，但霸道程度有过之无不及，《通胀削减法案》便是一例。

梳理美国政府推动制造业回流的政策逻辑和操作路径，如下三个方面值得关注：一是美国深感经济脱实向虚对国家经济肌体造成的系统性危害，意识到如果不能推动本国制造业回归世界之巅，则美国不仅可能失去世界第一经济大国宝座，同时也将失去全球经济金融体系担保人的地位。二是美国深知仅凭一己之力已然无法撼动中国的全球制造业中枢地位，于是采取“小院高墙”等策略来破坏全球产业分工格局，试图拆散既有供应链架构，制造恐慌效应，迫使盟国与国际产业资本选边站队。三是通过构建“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”三位一体供应链安全与保障体系，谋求将全球供应链中心从中国转移到以美国为主导的所谓“新型供应链体系”。在此过程中，同属北美经济圈的墨西哥便成为一个不可或缺的关键支撑点，于是就有了美国制造业回流被墨西哥“截和”的情况。

就区位优势、基础条件以及已有的产业和贸易联系而言，有着1.3亿人口、劳动力相对充裕的墨西哥是美国推动制造业回流尤其是发展“近岸外包”无法回避的首要合作伙伴。墨西哥本身就是二十国集团（G20）重要成员，也是1994年1月成立的北美自贸区（NAFTA）以及2020年7月生效的“美墨加协定”（USMCA）的关键成员之一。截至今年前4个月的数据显示，墨西哥已成为美国第一大进口来源国。

一方面，墨西哥近年来在承接软件外包、汽车和消费电子产品、供应链管理和基础设施建设等方面发展较快，自然成为美国试图重构全球贸易格局和供应链枢纽过程中着重注意的“价值洼地”。但另一方面，作为中国应对全球供应链格局变迁的重要合作伙伴，墨西哥也是中国企业调整全球产业布局的对象国之一。当前，墨西哥电动汽车领域几乎所有的制造业以及与电动车有关的配套产业都有中企投资。中墨每年1100亿美元的贸易量就是双边投资贸易保持高水平的充分体现。

当然，全球产业发展与格局变迁有其自身规律，发达国家的制造业回流以及正在发生的供应链重塑更是非常复杂的过程，即便美国自称推动制造业回流的时机已经较为成熟，2022年与制造业相关的建筑支出更是达到惊人的1080亿美元，但从长期发展趋势来看，尤其是从美国制造业回流被墨西哥“截和”以及背后包括中墨在内无法割裂的复杂经贸联系来看，美国政府要想实现其掺杂意识形态偏见和地缘政治算计的制造业回流目标，包括从目前吸纳1200多万人就业恢复到上世纪80年代的1700多万人就业巅峰，显然是不可能完成的任务。即便看好美国制造业回流前景的美国科尔尼咨询公司，也在不久前发布的美国制造业回流指数报告中感慨——回流虽已显现，但道阻且长。（作者是上海外国语大学国际金融贸易学院教授、博士生导师）

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