张耀：警惕美国新战略架空北极理事会
10月7日，美国政府发布了新版《北极地区国家战略》（简称《北极战略》）。该战略阐述了拜登政府“北极战略”的基本内容，特别是其中的“四大支柱”：安全、气候变化和环境保护、可持续经济发展以及国际合作与治理，其中安全被列为“四大支柱”之首，并且还列举了围绕“四大支柱”将采取的五项政策原则。
拜登版的《北极战略》事实上糅合了奥巴马和特朗普两届政府的相关议程内容，一方面，继续突出了民主党一直强调的气候与环保问题；另一方面，也继承了特朗普政府在北极问题上强调安全和大国竞争的思维。该战略的最大特点就是把安全作为第一优先，其主要背景是近年来国际形势和北极地区形势的迅速变化。该战略还特别指出，北极的战略竞争日益激烈，“俄罗斯和中国过去10年一直在北极进行这种竞争”。
该战略提出，美国将投资和加强美国对北极地区海洋和天空的全面观测、通信、数据和分析能力；加强美国在北极地区的军事力量部署、军事设施建设和各种军事训练的运行，显示美国力量在北极的存在；加强与美国盟国和伙伴的合作以及应对突发事件的能力，共享共同应对安全挑战的方法。
值得注意的是，在《北极战略》中，美国除了表示将大力增强自身在北极地区的实力和存在以外，还多次强调与盟国和伙伴在北极安全问题上的合作，而且在这种合作进程中，美国将保持“领导作用”。在俄乌冲突的背景下，美国特别提及了所谓与盟国一起“阻止来自俄罗斯的侵略”，其中，北约组织很可能被视为美国《北极战略》的重要工具。今年8月，北约秘书长斯托尔滕贝格访问了加拿大北极地区，这是北约秘书长历史上第一次访问该地区，斯托尔滕贝格在访问中也公开提及中俄正在形成一个挑战“北约价值观和利益”的“北极战略伙伴关系”，并提出随着北极地区军事冲突风险增加，要加强北约组织在北极地区的作用。
毫无疑问，美国是北约组织的核心，冷战后北约组织的发展表明，北约很多时候已经成为美国推行自身战略的工具。近日，美国不仅设立了负责北极事务的无任所大使，加强与北约盟国在北极事务上的协调，还重新设立了第二舰队，专门负责在北大西洋与北极地区针对俄罗斯的海上军事行动，另外，2020年以来，美国空军、陆军、海军、海岸警卫队也都颁布了相应的“北极战略”，美军与其北约盟国在北极地区已经举行了多次大规模联合演习。很显然，在美国的《北极战略》中，北约组织将是其在军事安全领域倚重的平台与工具。
对于北约在北极地区发挥的作用，一个不得不考虑的重要因素是，当前，两个北极国家瑞典和芬兰正在申请加入北约，一旦程序完成，8个北极国家中除了俄罗斯以外其余7国全部是北约成员国。在此背景下，北极理事会作为北极地区最重要的国际机制，将出现7个北约成员国对俄罗斯的失衡场景，这可能对未来的北极国际合作产生重要影响。现在北约和瑞典芬兰两国对俄罗斯进行了大规模制裁，北极理事会已经难以正常工作，未来这一情况可能会继续恶化，北极理事会有可能陷入空转状态。
虽然美国的新版《北极战略》中依然提出将尽可能推动北极理事会的工作，但该战略同时认为俄乌冲突使得与俄在北极地区的合作“几乎不可能实现”。该战略也明确表示在加强现有北极国际框架的同时，“将继续开放发展新的双边和多边的促进科学合作和美国在北极的其他利益所需的伙伴关系”。这似乎预示了美国有可能带领其北约盟国对北极理事会进行边缘化，另起炉灶，对北极的国际合作和北极域外国家参与北极事务制定新的机制、规则和程序，甚至采取一些排他性、歧视性的标准，从而针对特定国家参与北极事务设置障碍。
北极国际合作进程是冷战结束后北极国家和相关域外国家在面对诸如气候变化、环境保护、经济发展、资源开发、航道建设等共同关心的问题时开启的，这一进程在2013年北极理事会接纳中国和其他一批域外国家及国际组织成为正式观察员国时达到一个高峰。北极合作进程曾经是冷战后国际合作的一个焦点和典范，但是近年来，随着华盛顿越来越强调所谓大国竞争和地缘政治的作用、把积极参与北极合作事务的中国和俄罗斯看成是“价值观不符”的竞争对手，美国的《北极战略》越来越突出地缘竞争和军事对抗的特点。虽然新版《北极战略》依然谈及国际合作，但本质上越来越体现为美国和其盟国的“小圈子”、排他性合作。
事实上，北极地区面临的气候变化、环境保护、可持续发展以及原住民文化历史传统保护等问题不仅仅是北极国家的问题，也是世界面临的共同问题，需要世界各国采取开放性的合作加以应对。执着于冷战思维、热衷于地缘竞争和实力对抗，必然会对未来北极国际合作与治理带来不稳定因素和严重的消极影响。（作者是上海国际问题研究院海洋和极地研究中心主任）