董少鹏:10万亿元“化债”效果将如何体现

经全国人大常委会会议审议批准,我国地方债化解方案日前已经出台。议案提出,为贯彻落实党中央决策部署,在压实地方主体责任的基础上,建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。从2024年开始,连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元,补充政府性基金财力,专门用于化债,累计可置换隐性债务4万亿元。二者相加,将直接增加地方化债资源10万亿元。同时2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍将按原合同偿还,这使得2028年之前地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元,平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元,不足原来的六分之一。三项政策协同发力,将显著增加化债资源,地方政府化债压力大大减轻,有助于它们轻装上阵,在接下来的提振经济过程中发挥扛鼎作用。

这一轮地方政府债务压力,叠加了外部环境变化、房地产市场下行风险增加、内需不足等多重因素,靠地方政府开源、节流来化解十分不易,需要通过政策设计注入新的化债资源。这次由中央政府出面,以增加发行专项债额度的方式置换隐性债务,体现了政策思路的重大调整,一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变,二是从点状式排雷向整体性除险转变,三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变,四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。地方债务无论是隐性的还是法定的,只要是服务于经济稳定增长的,是服务于民生改善的,都要纳入“一盘棋”进行透明化处理,这是政府担当的表现。所以,此次重大决策的意义不仅仅在化债这件事本身,而且具有财政体制改革的意涵。

党的二十届三中全会以来,就如何协调中央和地方政府的事权、财权,财政系统已有很多建设性的讨论,其中重要的一条就是把更多涉及战略安全、民生发展、社会保障的职能由地方政府移交到中央,从而减轻地方政府财政负担。同时,适度增加地方政府的财政来源,实现地方政府财源长期稳定。

此次从每年地方政府专项债券中安排一定比例资金用于化债,新增6万亿元地方债化债额度,能够让地方财政以及地方大型企业的资金链更加畅通,继而腾挪出更多资金和资源上项目、搞经营、完善社会保障,带动更多的投资和消费、科技创新,同步促进经济平稳增长和结构调整。此外,我国地方政府债务还形成了大量有效资产,支持建设了一大批交通、水利、能源等项目,很多资产正在产生持续性收益,未来可期。放眼全球,我国政府负债规模和比例是偏低的。从国际比较看,2023年末G20国家的平均政府负债率118.2%,G7国家平均政府负债率123.4%;同期我国政府全口径债务总额85万亿元,政府负债率67.5%,因此我们有充足的举债空间。适度扩大债务规模,将未来的钱拿到当下来用,可以达到提振信心、促进经济增长的作用。待经济增长速度稳定、财政收入提升之后,再将债务比例适度下调,实现以丰补歉、跨年度平衡的效果。

有人担心此次扩大政府负债规模,可能会带来发展后遗症。这个问题首先要看是否可以在可预期的时间段内实现经济增长,以经济增量偿还债务(包括滚动偿还)。一方面,我国市场规模庞大,居民消费潜力巨大,大量新城市居民还没有实现与城市居民相匹配的消费标准,农村居民提高消费水平的需求也在显著增长。另一方面,我国制造业门类齐全,科技创新动能强、后劲足,只要财政政策给予足够的支持,畅通经济运行的效应就会迸发出来,对经济的拉动效应也将进一步显现,债务偿还就不是问题。

其次,在市场需要注入资金、需要政策杠杆撬动效应时,如果不及时出手,可能会贻误战机。举债也是信心的表现,政府展现强大信心,就可以带动市场主体的信心。同时,我们通过发行国债、专项地方债筹集资金并投向战略领域和重点生产领域,已经形成了大量优质资产,这是财政有信心、市场主体有信心、居民有信心的重要前提。所以,举债本身只是一种财经手段、调节途径,关键在于筹集来的资金能否用在刀刃上。因此有关部门接下来将重点加强社会化监督,持续保持“零容忍”的高压监管态势,坚决遏制新增隐性债务,防止各种不当操作和不必要的失误,依法打击涉债违法犯罪行为,确保举债资金用好、用准。(作者是北京丝绸之路合作与发展促进会会长、财经评论员)