和静钧：推进城中村改造，下力气把好事办好
国务院常务会议近日审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。会议指出，要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。如果将之放到当下迫切需要推进稳增长、扩内需的大背景下，推进城中村改造无疑具有了更高层面的重要意义。
城中村、棚户区是城市化快速发展的特有产物，越是崛起为区域经济、金融、产业、文化中心的城市，城市的空间延伸越舒展，城市基础设施的软硬实力越耀眼，城市人口越趋集中，城中村及棚户区现象往往就越突出。中央及国务院把城中村改造的重要举措放在超大特大城市中稳步施行，战略意义深远，是高质量发展大局中的重要一环。
比较国内外的城市化进程，我国城中村现象的成因有着自身独有的路径。它绝非西方“圈地运动”“羊吃人”资本掠夺下失地农民流落的孤岛，也与许多发展中国家一座座生机勃勃城市光环下的“贫民窟”有着根本不同。改革开放后，我国经济发展迅速，城市化进程加剧，大量外来人口涌入城市，在城市周围形成了次区域地区。我国城中村的出现与城市核心功能的发展相伴而生，互为支撑，这也为城中村的进一步改造提供了方向。正如《落脚城市》作者、加拿大作家道格·桑德斯所言，“落脚城市的发展是城市化进程中的关键一环，得之则诸事顺遂，反之则矛盾频发”。不论巴西的里约还是印度的孟买，居于城市边缘的贫民窟几乎成为无解的难题，困扰着当地社会的稳定与发展。但在我国，城中村的改造不仅是有解的，而且可能是大有可为的。
从实际出发，认真调研，了解城中村的特殊性，是稳步推进城中村改造前必须做好的功课。从区划上看，我国城中村已经属于城市，但在土地权属、户籍管理等方面却仍然维持着旧有的农村模式。随着新条件、新环境、新经济的形成，城中村改造不是数年前棚户区改造的简单复制粘贴，二者的土地权属与资产产权结构几乎完全不同，二者在人口密集度上也相差甚远，城中村往往聚集了一座城市中颇有活力的劳动力人口。这些特性决定了老旧棚户区改造时适用的货币化分房等金融手段已经不再适用于城中村的改造，后者要求更多的社会统筹、多方面要素的全面动员，吸引多方资金投入，做到更多的保障性住房的配套，使短期效应与长期效应都能得到更好的保证。同样，城中村改造也不可能简单化为房地产开发商的狂欢。因为它是民生工程，在“房住不炒”原则之下，逐利的房产开发背离城市和谐发展的初衷，也将损害城中村中居民的普遍利益。
可以毫不夸张地说，从城中村成因的进路及城中村特殊性的分析来看，城中村改造显然是一场我们必须面对的重要任务，也将检验我们制度的优越性。在保有公益资源存量的基础上，算好城中村改造中公益资源增量的账本，是观察城中村社会效应的切入点。从社会福利均等上看，城中村的改造是不是带来民众享有的福利水平的进一步提高；从公共安全及公共卫生的均衡上看，人们的出行舒适度与饮食健康是否有了进一步增加；从人们对幸福生活的向往上看，他们的期望值是否得到进一步提升；等等。把握好这些方向，回答好这些关键问题，就能做到城中村改造的“稳中求进”与“积极稳妥”。
城中村改造是一项战略性极高的惠民工程，是我国制度优势与制度自信下必能解决的重大工程。超大特大城市应迎难而上，创造性地推进城中村改造工程，提升城市整体品质，提质增效，稳步推进，把我们的城市变得更美好。（作者是西南政法大学政治与公共管理学院副教授）