加强民生领域反垄断执法 践行以人民为中心的发展思想

时建中

中国政法大学副校长、教授 

国务院反垄断委员会专家咨询组专家

为贯彻落实党的二十大关于加强反垄断、破除地方保护和行政性垄断的重要决策部署，国家市场监督管理总局自觉践行以人民为中心的发展思想，积极贯彻新发展理念，开展2023年民生领域反垄断执法专项行动，推动建设全国统一大市场，服务构建新发展格局和高质量发展，取得了阶段性成效。

近日，总局公布了专项执法行动的第一批13个典型案例，包括11个市场垄断案件，2个滥用行政权力排除、限制竞争案件。在这13个案件中，5个案件发生在药品领域，8个案件发生在公用事业及保险等领域。涉案的相关药品列入了国家基本药物，用于治疗肿瘤、心梗、血透等重大疾病，关系着人民群众身体健康。涉案的公用事业，涵盖了供热、供气、餐厨垃圾收运等领域，提供着百姓日常生活不可或缺的服务，相关市场具有较强的地域性。由于药品行业和公用事业的产品特性和市场结构特点，垄断行为易发、多发、频发，一直是反垄断执法持续关注的重点领域。第一批案例还包括了2个涉及行业协会的案件，处罚决定有助于进一步引导和规范行业协会的严格自律。近些年，在全国范围内，发生在新经济领域围绕共享单车的行政性垄断有抬头之势。本批查处的个案，具有特别重要的政策指引意义。因此，第一批案例具有典型性和代表性，相信通过本次专项执法，可以强化“查处一起、震慑一批、规范一片”的效益，实现反垄断执法的政治效果、法律效果与社会效果相互统一。

加强民生领域反垄断执法，是践行以人民为中心的发展思想的具体监管行动。民心是最大的政治。以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把人民放在心中最高位置，推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民。党的二十大报告深刻阐述了前进道路上必须牢牢把握的五条重大原则，其中第三条原则是“坚持以人民为中心的发展思想”。反垄断法是一部维护消费者利益的法律。在经济活动的链条中，消费者处于终端环节，是垄断后果的最终承担者，因此，消费者利益受损若得不到救济，则无法分享竞争、创新乃至发展带来的红利。加强反垄断法执法，预防和制止限制竞争行为，维护消费者利益，是践行以人民为中心发展思想的具体监管行动。民生领域的专项执法，抓住了人民最关心最直接最现实的利益问题，保障和改善民生，促进社会公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民，为共同富裕作出不可替代的法治贡献。

预防和制止民生领域垄断行为，有助于推动建设全国统一大市场。建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求，是参与国际竞争的底气和实力，需要从全局和战略高度加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。民生领域垄断行为涉及到的相关市场或大或小，无论市场垄断或者行政性垄断，都会排除限制相关市场竞争。从市场监管的角度，推动建设全国统一大市场，需要从大局着眼，从微观着手，破除各种封闭小市场、自我小循环的做法。建设全国统一大市场，需要坚持市场化、法治化原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。我国的反垄断法既反对市场垄断，也要求打破行政性垄断。防止市场垄断，意味着使市场在资源配置中起决定性作用；打破行政性垄断，可以更好发挥政府作用。所以，反垄断法是一部推动有效市场和有为政府更好结合的法律。构建新发展格局，迫切需要贯彻落实党的二十大关于加强反垄断、破除地方保护和行政性垄断的重要决策部署，加快建设全国统一大市场，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。

预防和制止民生领域垄断行为，有助于推动高质量发展。习近平总书记在二十大报告中指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。发展是党执政兴国的第一要务。实现高质量发展，是中国式现代化的本质要求之一，是社会主义现代化强国的应有之义。实现高质量发展，是保持经济社会持续健康发展的必然要求，是适应我国社会主要矛盾变化和全面建设社会主义现代化国家的必然要求。高质量发展是我们当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，必须深刻认识、全面领会、真正落实。党的二十大报告指出，创新是第一动力。《反垄断法》重要的修改之处就是在第一条写入“鼓励创新”，丰富了我国反垄断法的目标体系，与具体制度有效衔接、相互支撑，并为公平竞争与创新发展的良性互动奠定了法律基础。高质量发展离不开高水平创新，高水平创新离不开公平竞争。市场垄断和行政性垄断，都会扭曲竞争机制、破坏竞争秩序，损害创新。只有公平的竞争环境，才能繁荣创新；只有不断繁荣创新，才能提高竞争的层次和水平；只有提高竞争的层次和水平，才能进一步推动创新繁荣，从而持续推动经济高质量发展。有竞争而无增长，有增长而无创新，均非高质量发展。因此，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，就是要为创新营造公平的竞争环境，进而通过创新不断提高竞争层次，实现竞争和创新的良性互动，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，推动经济高质量发展。只有高质量发展，改革发展成果才能更多更公平惠及全体人民。

预防和制止民生领域的行政性垄断，有助于遏制滥用行政权力排除限制竞争。市场垄断和行政性垄断，都会扭曲竞争机制、破坏竞争秩序，损害创新。预防和制止行政性垄断，是我国反垄断法最大的特点和亮点，目的就是要更好发挥政府作用从而保障竞争政策基础地位和发挥市场在资源配置中的决定性作用。我国《反垄断法》对行政性垄断的专章规定，表达了不断健全完善社会主义市场经济体制的信心和决心，是保障市场机制、维护市场秩序的重要法治机制。反对行政性垄断，仅仅依赖事后的反垄断监管，制度的笼子尚不严密，还需要以事前方式规范行政权力，以维护公平竞争。为此，我国不断健全完善公平竞争审查制度。修改后的《反垄断法》增加了“强化竞争政策基础地位”“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”等内容，以法律的形式明确规定竞争政策的基础地位，并将公平竞争审查制度效力位阶提升到法律层面，成为深化政府改革的倒逼机制。客观地讲，公平竞争审查制度施行以来，取得了巨大成就，收到了良好效果。本次专项执法行动，直面公平竞争审查工作中存在的若干问题，例如，或者没有进行公平竞争审查，或者审查质量不高。两起行政性垄断典型案例的公布，有助于推动强化公平竞争审查制度的硬约束，提高公平竞争审查质量。

总之，加强民生领域反垄断执法，需要坚持以人民为中心的发展思想，把握反垄断工作的民生属性和发展导向，强化“监管为民”的执法理念。民生领域专项反垄断行动，可以撬动推动建设全国统一大市场、助力高质量发展。公布民生领域专项反垄断行动的典型案例，有助于发挥执法的示范效应，有助于加强执法队伍的能力建设，强化统一市场监管执法，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性，打好加快建设全国统一大市场的攻坚战、系统战、持久战。

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