李国祥：守好“三农”基本盘，粮油稳产保供很关键
2月13日，2023年中央一号文件正式对外发布，全面部署了今年“三农”的重点工作。熟悉和关心“三农”工作的人，会发现其中不少举措和工作部署都是近几年一直在推进的，政策的连续性和操作性很强，其宗旨就是要确保通过不断努力让乡村振兴、农业农村现代化和农业强国建设取得实效，让国家粮食安全根基更牢固，让乡村更加宜居宜业和美，让农民有更多获得感幸福感安全感。
其中，抓紧抓好粮食和重要农产品稳产保供仍然是首要重点，并对相关工作作出进一步安排。一些具体的举措，比如实施新一轮千亿斤产能提升行动、深入推进大豆和油料产能提升工程等内容受到关注。
正如文件开头部分提到，世界百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，守好“三农”基本盘至关重要、不容有失。这是我们理解今年中央一号文件中有关进一步提高粮油产能的目标任务和工作部署的重要背景，我国农业发展和粮食安全面临的国内外环境正在发生深刻变化。
首先，过去很长时间内世界粮油等大宗农产品总体产能过剩的态势正在转变。导致这一转变的关键，是生物能源技术的不断成熟和粮油产能过剩国家政策激励甚至强制将粮油等转化为生物能源，比如将玉米转化为燃料乙醇，将大豆油和棕榈油转化为生物柴油。粮油供求形势变化正在使农产品国际贸易主动权格局发生改变。世界贸易组织成立时，粮油产能相对过剩国家要求贸易伙伴开放更大的农产品市场，而现在粮油产能相对过剩国家则是自己不断加大生物能源利用力度。粮食安全和能源安全过去是并列的，如今则更加一体化。
其次，在世界粮油形势发生根本性变化的同时，地缘政治和地区冲突以及与此相关的贸易制裁随时都可能中断粮油等大宗农产品供应链。在当今国际贸易秩序背景下，对开放农产品市场有双边或者多边规则约束，但对关闭农产品出口则缺乏多边规则约束和协调机制，在这种情况下，一旦遇到特殊情况，出口国就可能限制甚至禁止粮油出口。在农产品金融化背景下，国际资本还乘机炒作、兴风作浪。
最后，气候变化导致极端异常天气多发重发，发生地的粮油等减产不可避免，但是否有条件或者能力减灾，不同国家的差异非常大。比如，2022年很多国家都遭遇极端异常高温干旱天气，世界玉米减产约5000万吨，而中国通过抗灾减灾行动使得玉米继续增产。
在上述诸多挑战之下，2022年我国通过国内粮油生产发展有效缓解了进口减少和国际粮油市场剧烈波动可能对国内带来的传导效应，取得明显成效。相关举措不仅维持了国内粮油市场稳定，较好地满足了居民食物消费升级对粮油更高的要求，而且让中国成为保障全球粮食安全和国际农产品市场稳定的积极力量，这一做法值得总结和提升。进一步提升国内粮油产能和发展国内农业，是应对国际国内形势变化的必要选择，是加快构建新发展格局、增强发展安全性主动权的重要举措。
当然，这也并不意味着解决中国人吃饭问题完全靠国内农业生产，盲目地提高自给率，在当下环境中，我们仍然有战略机遇可以利用。当国际农产品贸易秩序处于常态环境时，我们利用国际市场让国内农业资源环境压力减轻一点，自然会不失时机地适度扩大农产品进口。
值得强调的是，我们的粮油产能提升工程是在市场经济、开放经济下的系统性工程。今年的中央一号文件，对发展国内粮油生产提出了一系列可以激励农民的举措，如最低收购价、补贴和政策性保险。发展我国不具优势的大豆油料生产，必然要有支持政策，要让农民有生产积极性，不过相关支持政策也是国内粮油价格随国际粮油市场价格波动的开放条件下精准进行的，不是封闭的。据笔者了解，我国出台的发展农业政策措施，都是通过评估后在确保符合WTO农业规则要求下才实施的。中国是负责任大国，农业开放也是高水平的开放。（作者是中国社会科学院农村发展研究所研究员）