刘作奎：北约想持续提升军费，很难
北大西洋公约组织秘书长斯托尔滕贝格近日表示，北约可能于2023年7月在立陶宛首都维尔纽斯举行的下次峰会上，将现有各国防卫支出不低于本国GDP2%的目标予以提高。那么斯托滕贝格为北约设定的这个目标能够实现吗？
笔者今年曾两度前往欧洲访问交流，就一些热点问题与十余个欧洲国家的智库、学者、官员进行了深入探讨。给笔者的感受是，当前对北约成员国而言增加防务预算也许是个“好时机”，但面临可持续性问题。
提高防务费用是北约的大事，需要集体协商一致，在过去较长时间内都是难题。美国同一些北约成员国互相指责、讨价还价。特朗普执政时期，这一矛盾集中爆发，美国要欧洲付出真金白银。俄乌冲突爆发后，北约一夜之间摆脱“脑死亡”而“满血复活”。通过俄乌冲突造成的地缘紧张，美国成功完成对北约成员国提高国防预算的动员。
北约此时提出提升成员国国防预算，无疑是趁热打铁，具备一定有利条件。德国在俄乌冲突爆发后作出承诺，将国防预算从占GDP1.53%增加到2%。鉴于德国的经济体量，这是北约国家在推动提高国防预算上的最大突破。据统计，至2021年国防预算达到GDP2%的欧洲国家有希腊、克罗地亚、英国、爱沙尼亚、拉脱维亚、波兰、立陶宛、罗马尼亚和法国。北约多个成员国宣布会持续增加预算，且超过2%的“基准线”，而多个“未达标”国家也宣布要“完成任务”。也有国家宣布增加国防预算，但未承诺要“达标”。
就具体区域而言，绝大多数中东欧国家因为乌克兰危机，已经确定从明年开始将国防预算至少增加至GDP的2%，甚至更多。北欧国家也表现积极，芬兰和瑞典宣布加入北约更是将这种军事投入提升到新的高度。目前，依据北约官方统计，到2024年至少有19个北约成员国的军费预算开支会超过2%GDP占比的目标。在北约30个成员国中，这已经接近三分之二，比例非常之高。而这也是斯托尔滕贝格有底气说“2%是底线而不是天花板”的原因之一。
但北约要让增加防务开支成为一个可持续的目标，仍需做很多工作。出于对抗俄罗斯需要，北约大部分国家投入努力，但一些国家设定的实现期限较长，某种程度上也是考虑未来根据俄乌冲突局势随时做出调整。如果预期俄罗斯在战场出现明显挫败，欧洲的北约成员国预算也会做出下调。这是为什么美国坚持让冲突持续下去而不是追求推动平息争端的原因，也是在刺激北约成员国为国防预算增加做安排。只有军事对抗持续进行，对提高预算的刺激才能持续发挥作用。
然而，北约调高军事预算GDP占比的安排，从现实看仍面临不小挑战。
首先，俄乌冲突持续了这么长时间，欧洲深受其害，能源危机、通货膨胀、经济萎缩乃至衰退侵袭欧洲，在财政收入不增反降的情况下进一步提高国防预算，会增加很多北约成员国政府的执政风险，增加它们的民生危机。届时，如果外部压力形成内乱，则北约增加军事预算的计划可能因一些国家新政府上台而泡汤。
其次，德国承诺在2022年增加特别国防预算1000亿欧元，大幅度增加国防预算，已令德国成为西方世界仅次于美国的军费开支大国。德国的“世纪转折”是否会引发“德国问题”或“德国威胁”已有所讨论，也可能进一步触及北约成立之初的一个基本命题——“挡住苏联人、留住美国人、稳住德国人”。从目前情况看，很多事情都面临变化。挡住俄罗斯人目前是共同目标；能否留住美国人已经成疑问，美国的目标在亚太，积极推动北约双转型即“印太化”和“全球化”；稳住德国人也可能逐渐成为一个问题。
最后，北约成员国纷纷增加预算后，这笔钱到底怎么花存在疑问。欧洲的北约成员国内部存在一定的分歧，是把钱用来“购买美国货”，还是强化欧盟防御的自主化，尽管官方宣布美欧防务正融为一体，但在实践层面的确面临这一抉择。如果北约将这笔钱用于北约转型，将重点倾斜到印太地区，大部分欧洲国家未必乐见其成。
北约是冷战的产物，自最大的敌人苏联消失后，北约就面临合法性危机，因此不断寻求转型以“续命”。北约自1949年成立以来，出台了8个战略概念文件，大部分时间里将苏联以及解体后的俄罗斯作为针对对象。2022年的北约战略文件则明确将俄罗斯列为跨大西洋安全的首要战略威胁，同时称中国对其安全、价值观等利益构成了“系统性挑战”，从而进一步推动北约从欧洲到亚太乃至全球的双转型。但这种转型欧洲人未必会照单全收。因为欧洲距离亚太太远了，多数欧洲国家不愿在地缘政治上追随美国，更不愿意卷入亚太地区的地缘博弈，欧洲的地缘政治已经把它们搞得筋疲力尽。（作者是中国社会科学院欧洲研究所副所长、研究员）