方兴东：美国外交政策正朝数字化转向

网络空间这个特殊而脆弱的“瓷器店”，迎来一头堂而皇之的超级大象。4月4日，美国国务院宣布成立其第一个网络空间和数字政策局（CDP）。作为拜登政府的一项关键任务，CDP据称将重点关注国家网络安全、信息经济发展和数字技术三大领域，专注于应对网络威胁、维护全球互联网自由、监控风险，并与民主国家合作制定新兴技术的国际规范和标准。这一动作背后的目标当然是进一步强化针对中国的竞争。CDP的成立暴露了拜登政府在对华科技战中战略清晰、立法规范和机构完善的阵地战特点。

CDP的开张是一个历史性的转折点。去年美国国务卿布林肯发表关于美国外交现代化的讲话，他说要提升美国外交现代化五大支柱的技术水平和专业知识，而五大支柱分别为：气候、全球卫生、网络安全、新兴技术、经济和多边外交。CDP无疑将支撑五大支柱的半壁江山，其战略意义毋庸置疑。可以说，CDP作为布林肯国务院现代化计划的重要任务，标志着拜登政府在互联网与高技术领域政策与战略的重大转向，美国政府登堂入室，再也不是全球网络和高技术“门口的野蛮人”。

在互联网诞生后的很长一段时间，美国政府都扮演了台前幕后“旋转门”的微妙角色。美国政府作为科研项目的支持者，缔造了今天互联网的前身阿帕网（ARPAnet）。在20世纪90年代互联网商业化浪潮之后，美国政府一直主张互联网和网络空间的治理应该以非政府力量主导的多利益相关方模式（多方模式）为核心，政府力量只是其中的一方。尽管从“9·11”之后美国就开始着手全球监管的“棱镜计划”，网络安全升级为国家战略，但是与网络相关的美国政府机构，整体仍处于相对“犹抱琵琶半遮面”状态。随着2015年中美网络安全争端的缓解，以及2016年美国政府正式放弃主导互联网根服务器和关键资源的ICANN的管理权，多方模式似乎迎来黄金时代。但随着中国的崛起以及特朗普政府上台，形势急转直下。拜登政府上台后，在新冠疫情、全球互联网反垄断和俄乌冲突等背景下，美国政府在互联网和网络空间的主导性地位终于不再藏着掖着了。

据CDP官网介绍，该机构包括三个政策部门：国际网络空间安全部门，关注国际网络安全问题，如网络威慑、政策制定以及与盟友/对手谈判；国际信息和通信政策部门，致力于数字政策工作，如与国际电信联盟等机构合作，促进可信赖的电信系统、技术轨道和多边议程等；数字自由部门，主要推进数字自由，如在线保护人权、与民间社会加强合作。可以说，CDP实现了国家安全、外交和意识形态的“三合一”，同时也完成了“三加一”。上述三大目标的基础就是数字科技的优势与竞争力。

美国政府此举将外交战略重点进一步转向数字新兴技术。其具体变化体现在：第一，以互联网为核心的数字技术进一步成为美国整体战略的核心环节。通过科技、创新和数据等解决更多的外交政策挑战。第二，政府从幕后到台前，预示着全球网络治理范式发生重大转变，多方模式将受到一定的冲击。第三，对外考量高于对内。此举核心内容还是增强版外交，以新兴技术的专业知识和能力强化美国外交能力。CDP首任负责人珍妮弗·巴克斯，履历上有在全球丰富的外交工作经历，会说捷克语、法语和俄语，还能说几句越南语。第四，强化“打群架”和价值观主导的外交思路，欧洲当然是工作主线。3月25日，欧盟委员会和美国在双方矛盾最不可调和的数据治理方面出人意料地实现重大妥协，就跨大西洋数据隐私框架达成一致。第五，公私合作全面深化，俄乌冲突进一步将公私边界彻底打破，美国政府和高技术企业之间协同的一体战略更加明确。布林肯强调重振个人外交与公众参与，认为面对面的外交无法被网络取代，公众参与是外交的核心之一。

当然，所有的特点都指向一个目标，那就是中国。针对中国，是一切转变和调整的核心驱动力。CDP的开张，彰显了美国政府网络战略的全新范式，那就是网络空间和现实空间的全面整合与同构，美国意识形态、价值观外交和科技实力等软硬实力的高度统一与协同，政府力量、私营企业与公共外交的深度融合与联动。经历了5年科技战和新冠疫情的冲击，美国政府已经完成了对西方民众层面的动员，而俄乌冲突又完成了欧美高技术企业跟随政治和意识形态闻风而动的协同。一些科技界人士甚至为此欣喜若狂，对CDP的出台赞誉有加：“这是历史性的一步”，时机“再好不过”。可想而知，CDP的成立，预示着中国未来面临的竞争压力可能将进一步加剧。

美国政府从幕后走向台前，不仅会影响美国的战略与政策，影响中美博弈的模式和进程，也将深刻改变全球网络治理和全球大国博弈。中国可以根据形势变化，基于自身的战略考量，及时做出调整。一方面，要将中美博弈放置在全球的视野和格局之下；同时，走出传统条块分割的部门设置，通过机制创新和突破，强化产业、外交和国际传播等纵向层面的融合与统筹协调能力，构建公众、企业和政府部门等横向层面的战略协同能力。强化国家战略科技力量和打造中国高技术一流的全球化竞争能力，必须双管齐下。总之，丢掉幻想，立足长远，除了技术创新能力和市场竞争力的打造，战略和机制能力的提升也将成为应对未来挑战的重中之重。（作者是浙江大学传媒与国际文化学院求是特聘教授，清华长三角研究院数字文明研究中心主任）